Plângerea prealabilă în domeniul litigiilor din sfera dreptului administrativ
Sensul plângerii prealabile în domeniul litigiilor din sfera dreptului administrativ
Accesul liber la justiţie este un principiu şi un drept absolut al fiecărui cetăţean, chiar dacă în ultima vreme a fost nuanţat acest „drept absolut” şi s-a considerat că acest acces poate suferi anumite îngrădiri.
O procedură prealabilă obligatorie necesară admisibilităţii unei acţiuni în justiţie ar părea la prima vedere o îngrădire a dreptului cetăţeanului de a se adresa liber justiţiei. Cu toate acestea, legislaţia europeană acceptă şi girează o procedură prealabilă introducerii acţiunii în contenciosul administrativ. Care ar fi logica acestei îngrădiri?
Este unanim acceptată opinia conform căreia sensul introducerii acestei proceduri prealabile obligatorii este acela că, prin sesizarea adresată instituţiei publice, aceasta din urmă are posibilitatea reflectării asupra actului administrativ emis, putându-se revoca sau modifica un act ce poate vătăma într-un drept al său sau interes legitim un anumit subiect de drept.
“În prezent, la nivelul Uniunii Europene, se urmareşte a se gasi soluţii pentru îmbunătăţirea relaţiilor dintre cetaţeni şi administraţie, dându-se posibilitatea autoritaţilor publice de a rezolva, în interiorul structurilor lor, orice sursa de nemulţumire a cetăţenilor.
Mai mult, optimizarea procedurii pealabile este menită să genereze o administraţie mai mai corectă şi mai apropiată de situaţiile faptice, ceea ce ar putea să determine limitarea sau chiar evitarea unor recursuri inutile la instanţele judecătoreşti, care, bineînteles, sunt mai lente şi mai costisitoare.
În acest sens, a fost adoptată la 5/09/2001 Recomandarea REC (2001) 9, a Comitetului de Miniştri către Statele Membre ale Consiliului Europei asupra modalităţilor alternative de reglementare a litigiilor dintre autorităţile administrative şi persoanele private. Printre aceste modalităţi este menţionat si recursul administrativ prealabil, ca o transpunerere în realitatea faptică a dreptului cetaţeanului la o bună administrare, a cărei existenţă presupune şi recunoaşterea posibilităţii de a revoca actul care nu îndeplineşte condiţiile de legalitate sau oportunitate.
Ca o dimensiune a dreptului la o buna administrare este şi obligaţia administraţiei de a reflecta asupra petiţiilor cetaţeanului, fiind de preferat ca, printr-o procedura necontencioasă, să rezolve nemulţumirea generată de actele sale (….)
(…) se constantă la nivel european o preocupare în ceea ce priveşte tema revocării actelor administrative, avându-se în veder dnamica fenomenului administrativ, cât şi importanţa pe care o poate avea recursul administrativ ca mijloc procedural de rezolvare prejudicială a conflictelor administrative.”*
*Iuliana Râncu, Procedura contenciosului administrativ, ed. Hamangiu 2012- op.cit, pag 209-211
Scopul acestei proceduri este tocmai acela a se oferi o modalitate rapidă, eficientă şi cu minim consum de energie de rezolvare a situaţiei generate de efectele unui act administrativ ce este succeptibil de a fi emis cu încălcarea unor drepturi sau interese legitime ale celor administraţi.
Prin sesizarea instituţiei publice se urmăreşte ca aceasta să revină la acel proces decizional care a dus la emiterea actului administrativ contestat, dar mai ales la pasul din faza deliberărilor.
În baza principiului disponibilităţii care guvernează activitatea administraţiei publice, în urma sesizării primite, aceasta poate modifica sau elimina norma juridică contestată şi cuprinsă în actul administrativ reclamat.
„În Programul-cadru al Comisiei europene pentru eficacitatea justiţiei sunt prevăzute şi măsuri care prevad proceduri speciale, simplificate si accelerate, care să aibă ca finalitate soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. În acest Program-cadru se prevede că „interesul pentru o procedură prealabilă este de asemenea de luat în discuţie, din punct de vedere al reducerii termenelor. În general, este clar că o conciliere reuşită permite întreruperea unor proceduri şi reducerea termenului. Dar, pe de alta parte, o dispozitie care impune o procedură prelabilă, atunci când acesta nu este dorită de părti şi esuează într-o manieră cvasisistemică, nu face decât sa adauge o etapă inutilă procedurii şi să determine prelungirea termenului.”*
*Iuliana Râncu, Procedura contenciosului administrativ, ed. Hamangiu 2012- op.cit, pag . 211
Din păcate, în practica judiciară din România, adeseori această procedură, contrar intenţiei legiuitorului şi doctrinei juridice, devine o veritabilă armă îndreptată împotriva justiţiabilului reclamant.
Într-o interpretare excesiv de formalistă a naturii juridice a căilor procesuale, se pierde din vedere tocmai esenţa dreptului material, care în fond se referă la norma juridică prevăzută în actul administrativ atacat şi nu la denumirea sau numărul actului, aşa cum prevede (în mod firesc) legea a se indica în faţa instanţei.
Se poate ajunge astfel în situaţia absurdă în care instituţia publică reclamată – pârâtă – într-un proces să îşi modifice unilateral actul administrativ atacat în funcţie de evoluţia procesului, păstrând însă norma juridică vătămătoare, iar instanţa respinge acţiunea pe cale de excepţie, aceea a lipsei procedurii prealabile, pentru că, între timp, actul indicat a fost modificat de către instituţia pârâtă, fiind reformulat şi redenumit, însă păstrându-se aceleaşi prevederi nelegale contestate. Mai mult decat atât, chiar instanţa recomandă reluarea procedurii plângerii prealabile și introducerea unei noi acţiuni cu acelaşi obiect, ceea ce contravine întrutotul scopului plângerii prealabile.
Invitaţia la mediere, parte a procedurii prelabile obligatorii în contenciosul administrativ
Aceeaşi interpretare excesiv de formalistă o întâlnim în practică şi în situaţia unui anumit tip de sesizare adresată instituţiei publice şi anume, sesizarea venită sub forma unei invitaţii la mediere, unde partea interesată ce se consideră vatămată într-un drept al său doreşte să aducă în discuţie norma juridică contestată şi cuprinsă în actul administrativ.
Pe de o parte, instituţiile publice refuză nejustificat discuţiile cu partea interesată, iar pe de altă parte, în faţa instanţei de judecată nu s-a ridicat problema oportunităţii și admisibilităţii intervenirii unui acord de mediere între părţi în materia contenciosului administrativ.
Mai mult decât atât, există o anumită reticenţă în recunoaşterea invitaţiei la mediere, ca parte a procedurii prealabile in contencios. Reticenţa nefondată şi contrară principiilor care au stat la baza introducerii obligativităţii plângerii prealabile în litigiile din sfera contenciosului administrativ.
Ar fi mai mult decât oportun şi de preferat ca medierea să poată interveni în disputele din domeniul contenciosului administrativ, având în vedere împrejurarea că procedura medierii intervine în procesul decizional în faza discuţiilor prealabile luării deciziei, astfel că înţelegerea dintre părţi ajută doar la emiterea actului administrativ în faza deliberarilor, iar un acord de mediere nu poate înlocui un act administrativ.
În ceea ce priveşte invitaţia la mediere, aceasta ar trebui să fie recunoscută ca parte a procedurii prealabile, având valoarea unei plângeri, pentru că, pe de o parte legea nu obligă la un anumit tip de plângere, iar pe de altă parte, în practică se admit şi s-au admis sesizări venite prin terţe persoane (avocați, consilieri, executori). Ceea ce este important, este ca, în cuprinsul invitaţiei la mediere, autoritatea publică să fie informată cât mai exact cu privire la conţinutul solicitării persoanei ce se consideră a fi vătămată, în sensul modificării sau chiar anulării actului administrativ conestat.
Nota:
Un argument ce susţine procedura medierii este cel întâlnit in cazul acţiunilor ce au/aveau ca obiect contractele administrative, a concilierii directe cu cealaltă parte, chiar dacă nu mai este o procedură obligatorie şi neprevazută de Codul procedură civilă in vigoare, literatura de specialitate a admis şi înţeles că acestă procedură a concilierii urma sa fie facută prin mediere :
(:..)Precizăm că prin Legea nr.71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului Civil a fost modificată denumirea iniţială a capitolului XIV din Codul de procedură civilă, care era aceea de „dispoziţii privind soluţionarea litigiilor în materie comercială” în „dispoziţii privind soluţionarea între profesionişti”. Art. 720 indice 1 a dobândit următorul conţinut :
(1)În procesele şi cererile dintre profesionişti evaluabile în bani şi derivate din raporturi contractuale, înainte de introducerea cererii de chemare în judecată, reclamantul va încerca soluţionarea litigiului fie prin mediere, fie prin conciliere directă cu cealaltă parte.
Aceste modificări s-au produs ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod civil, prin care „comercialul” a fost „absorbit” de „civil”, astfel încât nu se mai poate vorbi despre litigii comerciale, ci doar despre litigii civile. Rezultă că referirea din art. 7 al Legii nr.554/2004 ne trimite la o nouă procedură intre profesionişti” (…)*
*Verginia Verdinaş, Drept administrativ, ed. Univesul juridic 2015,op. Cit., pag.198
Termenul de la care curge dreptul la acţiune al persoanei vătămate în cazul refuzului nejustificat al administraţiei publice de a răspunde solicitărilor acesteia pe calea medierii, se consideră a fi data la care mediatorul oferă părţii solicitante procesul-verbal în care se consemnează lipsa răspunsului sau refuzul instituţiei invitate. În cazul acceptării şedinţei de mediere, acesta este data procesului-verbal de şedinţă unde se consemnează cele discutate.
Pe lângă argumentele teoretice expuse mai sus, nu putem să nu avem în vedere si utilitatea practică a procedurii medierii în disputele din sfera contenciosului administrativ.
Astfel, avantajele practice oferite pot fi privite din mai multe puncte de vedere:
-în primul rând, oricât de mica ar fi rata de succes a medierii în aceste dispute, şi facem această afirmaţie în comparaţie cu rata generală de succes a medierii în toate domeniile la acest moment, aceasta incontestabil există şi este mai mare decât zero. Deci, pornim din primul moment pe un plus, pe un câstig, un profit adus tuturor, atât celor administraţi şi instituţiilor publice, dar mai ales statului, societăţii în ansamblu;
-în al doilea rând, medierea fiind o procedură facultativă ea poate fi în continuare acceptată ori ba. În orice situatie însă, chiar cu acceptarea medierii dar esuarea acestei proceduri prin neînţelegerea parţilor, putem vorbi deja de un prim dialog şi schimb de informaţii dintre părti, de o procedură de „regularizare” extrajudiciară, procedură care nu poate fi decât benefică în acţiunile viitoare ale parţilor întrucât părţile şi-au clarificat poziiţile, exprimat cererile şi asumat rolurile. De altfel, chiar şi legiutorul român a înţeles prin noile coduri, din aceleaşi considerente a schimbului de informaţii şi clarificarea poziţiilor, ca procedura de regularizare a cererii de chemare în judecată să fie obligatorie în cauzele deduse instanţei.
Nu trebuie omisă în aceasta situaţie, a acceptării invitaţiei la mediere, nici eventuala imprejurare în care, chiar dacă procedura medierii nu va avea succes şi nu se încheie cu satisfacerea pretenţiilor solicitantului (care este de regula cel administrat), împrejurare în care partea solicitantă renunţă în urma discuţiile la calea contencioasă a judecăţii. O clarificare a poziţiilor poate însemna şi o mai buna sau o altă înţelegere a situaţiei faptice care a dus la acea dispută, eventual inutilitatea continuării acesteia şi, pe cale de consecinţă, în economia proceselor deduse judecăţii, avem deja unul mai puţin.
Sunt avantaje şi în chiar situaţia neacceptării invitaţiei la mediere, pentru că părţile, subiecte din sfera dreptului administrativ, urmare a noii realităţi îşi înteleg şi asumă rolul, o conduită viitoare, chiar dacă nu există un dialog între ele ci numai un schimb minim dar esenţial de informaţii.
Pe de altă parte, ar fi inoportun să nu menţionăm şi împrejurarea că există un corp al mediatorilor răspândiţi în mod relativ egal pe tot cuprinsul ţării, un corp destul de mare şi suficient pregătit pentru acest moment, există o activitate de mediere foarte bine reglementată şi deja sunt 10 ani de când îşi produce efecte Legea 192/2006.
O deschidere a activităţii de mediere către litigiile din sfera dreptului administrativ ar fi cât se poate de avantajoasă atât pentru acest corp profesional al mediatorilor dar, mai ales, cât şi pentru membrii societaţii, cetăţeni care au acum prilejul de a fi activ ascultaţi şi care pot avea şansa de a participa la procesul deliberativ de luare a deciziilor administrative, de a îşi spune cuvântul altfel decât prin vot la o data determinată sau prin plângeri, sesizări ori cereri de chemare in judecată.
Deşi avantajele medierii sunt bine cunoscute şi evidente, se pot evoca câteva elemente specifice, şi anume; mediatorul reprezintă în egală măsură ambele părţi, iar instituţia publică beneficiază de aportul unui specialist în dispute, contribuţie necesară în vederea dezamorsării punctuale a unor conflicte prezente sau potenţiale litigii.
Mediatorul nu poate impune soluţii, acestea rămânând, cum este şi firesc, la aprecierea şi decizia instituţiei publice, însă poate găsi împreună cu părţile căile prin care se poate soluţiona problema generată de activitatea administraţiei publice.
Mediatorul face analiza minuţioasă a conflictului dintre părţi, analiză pusă la dispoziţia acestora, oferind astfel un schimb de informaţii care ar fi mult mai greu de obţinut pe alte căi, având în vedere interesul comun al mediatorului cu al părţilor în vederea soluţionării favorabile a disputei pentru fiecare dintre acestea; mediatorul va depune toate eforturile pentru ca informaţia să circule cu maximă acurateţe de la o parte la alta, căutând să elimine toate barierele comunicaţionale.
În concluzie, instituţia medierii este necesară în procesul de elaborare a noului act administrativ, conform voinţei părţilor, fiind o condiţie cerută de noile realităţi sociale şi legislative ale existenţei transparenţei decizionale în adoptarea actului, în virtutea principiului disponibilitaţii şi autonomiei instituţiei publice.
Construirea unei administraţii publice democratice si eficiente cu greu poate fi conceputa in afara dialogului dintre instituriile publice si cei administraţi, societatea civilă in general, dialog oferit acum, în cazul opiniilor contrare, cu cea mai mare disponibilitate de către instituţia medierii.
O astfel de abordare ar putea marca şi o evoluţie firească a dreptului românesc, care să se înscrie în ansamblul legislaţiilor europene.
Paul Aghinita, mediator
Distribuie
1 comentariu
Deosebit de interesant!